Budaya Birokrat Indonesia dari Abdi Dalem, Priyayi, Ambtenar, Pegawai Negeri hingga Abdi Negara (Part I)

Andre Vetronus

Peningkatan kapasitas birokrasi sebagai abdi negara yang melayani kepentingan masyarakat, masih jauh dari harapan. Program Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Kemen PAN-RB), seakan membuahkan hasil memadai, meski berbagai upaya telah dilakukan. Mengapa ? Sesungguhnya akar penyebabnya terdapat pada budaya birokrasi di negara ini, yang merupakan hasil kombinasi dari watak dan karakter birokrasi yang diwarisi dari masa sebelumnya.

Secara sosiologi, birokrasi dan birokrat, adalah institusi dan kelompok masyarakat yang dalam keseharian menjadi pejabat atau pegawai pemerintah. Di Indonesia mereka disebut “Pegawai Negeri,” dan pada masa sebelumnya juga ada beberapa sebutan tentang mereka. Dimasa Indonesia dibawah raja-raja feodal, misalnya, mereka disebut sebagai “kaum priyayi atau abdi dalem.” Sedangkan dimasa penjajahan Belanda disebut “kaum ambtenaar,” dan setelah Indonesia merdeka disebut “Pegawai Negeri.”

Namun setelah Indonesia merdeka mereka disebut “abdi negara.” Kendati secara formal disebut “Pegawai Negeri” (sipil dan mili­ter).

Selain itu dikenal sebutan “Pamong Praja,” yang diambil dari bahasa Sansekerta yang kurang lebih bermakna “pengasuh pemerin­tahan”. Sedang dalam ilmu-ilmu sosial dan politik, lazimnya disebut sebagai “kaum birokrat”. Dari istilah ini, tentu sudah tergambar, faktor apa yang menjadi landasan kekuatan serta kekuasaan politik yang mereka miliki.

Birokrat Sebagai Penguasa

Sebagai unsur yang berfungsi menjalankan tugas pemerintahan, tentu peranan kaum birokrat sangat vital, dominan dan strategis. Bahkan kendati saat ini telah tampil para politisi sebagai penguasa baru, peranan para birokrat tetap strategis. Bahkan tak jarang para politisi mengadopsi kultur birokrat sehingga mengundang masalah baru, yakni: Politisasi Birokrasi Pemerintahan. Hal ini antara lain dari tingginya minat para politisi berebutjabatan di instansi pemer­intahan dan badan-badan usaha milik negara. Kenyataan menunjukkan kuatnya domina­si kaum birokrat di berbagai aspek kehidupan, hingga kini kuat dan menentukan, terutama dalam aspek ekonomi dan politik. Mereka dengan berlindung di seragam “abdi negara”, mampu menggerakkan berbagai lini dan mesin birokrasi pemerintahan, sehingga sangat strategis menjadi tonggak utama penyangga kekuasaan politik yang paling tangguh.

Posisi dan Peran Birokrat

Saat ini para birokrat dipersatukan dalam satu wadah yakni “Korps Pegawai Republik Indonesia” (KORPRI). Adanya legitimasi politik kepada para “abdi negara” memberikan keunggulan tersendiri. Sebab, predikat dengan predikat itu selain cukup memberi kehormatan bagi mereka juga dapat dimanfaatkan untuk membenarkan berbagai tindakan dan perilaku mereka. Alasan “tugas negara” jadi tameng pelindung kepentingan pribadi dan atau kelompok.

Status dan kedudukan birokrat, memang sangat ampuh untuk mengangkat harkat dan martabat seseorang. Demikian pula untuk mengendalikan masyarakat. Ini dapat menjelaskan mengapa jadi birokrat selalu jadi cita-cita orang Indonesia. Adalah kenyataan setiap ada penerimaan calon pegawai negeri, jumlah peminatnya sangat banyak. Bahkan, agar diterima sebagai pegawai negeri, kerap ada diantaranya rela menyogok hingga mencapai jutaan rupiah. Menilik standar gaji (resmi) seorang pegawai negeri, serta tingginya kompetisi memperebutkan status sebagai birokrat, tentu jelas yang mereka kejar bukan faktor gaji semata. Tapi paling utama, adalah berbagai kepentingan yang melekat padanya seperti, kehorma­tan, kekuasaan, fasilitas, dan sebagainya, yang secara tidak langsung pada gilirannya dimanfaatkan untuk mengem­balikan pengorbanan yang sudah diberikan pada saat masuk lingkungan pegawai negeri tadi.

Kedudukan dan status sebagai birokrat, memang dianggap sangat istimewa dalam tradisi masyarakat Indonesia. Sebab, apapun yang terucap oleh para birokrat, seringkali dianggap sma dengan hukum yang mengikat setiap warga masyarakat. Kecenderungan seperti ini, telah melembaga, dan telah mapan. Akibatnya, etos kehidupan para birokrat tumbuh dengan karakteristik yang khas. Yakni, karateristik yang identik dengan gaya hidup “priyayi.”

Akar Budaya Birokrasi

Persepsi masyarakat yang cenderung negatif terhadap perilaku dan kinerja kaum birokrat yang dintai dengan berbagai ungkapan ketidakpuasaan terhadap kualitas pelayanan publik, memang berhubungan erat etos kerja birokrat yang mengakar di masyarakat kita. Patut dipahami bahwa sebagai bangsa, sebenarnya Indonesia pada dasarnya, belum memiliki format budaya birokrasi yang berorientasi pada fungsi “pelayan masyarakat.” Filosofy serta sistem kerja birokrat Indonesia, tampak masih terpaut pada nilai-nilai lama, baik yang berakar pada tradisi priyayi era kerajaan patrimonial, maupun ambtenar yang dibangun penjajah. Meski dua akar budaya birokrasi ini memiliki perbedaan, namun esensi sama yakni melayani penguasa.

Fungsi birokrasi sebagai pelayan atau abdi penguasa, dalam tradisi masyarakat Jawa, memang sangat kental. Ini antara lain tercermin pada nama “abdi dalem, yang berarti, abdi raja. Tentu sejalan dengan karakteristik sistem kekuasaan kerajaan yang bersifat “patrimonial”, dengan “raja atau sultan” sebagai pusat (inti) bagi semua aspek dan dinamika kehidupan masyara­kat, maka fungsi peran para abdi dalem tidak lebih seba­gai perpanjangan tangan raja untuk mengatur gerak dan ritme kehidupan masyarakat.

Mereka diberi kewenangan –oleh raja– sebagai peran­tara hubungan raja dengan rakyat. Fungsi sebagai perantara ini diimplementasikan secara efektif terutama dalam hal penarikan pajak (upeti), pengerahan tenaga kerja, dan untuk menghadapi musuh dari luar. Para abdi dalem tidak memperoleh upah (gaji), tapi mereka mendapat seba­gian dari upeti rakyat kepada raja.

Dengan pola pemberian imbalan seperti ini, dan didorong oleh keinginan meniru gaya hidup sang raja, maka para abdi dalem membebani rakyat dengan pajak yang berlipat ganda. Hal ini pula yang menyebabkan, hubungan birokrat gaya abdi dalem lebih menonjolkan watak dasarnya yang eksploitatif terhadap rakyat. Untuk mengukuhkan kedudukan serta fungsi itu, juga demi melestarikan ketaatan rakyat, maka penguasa dan abdi dalem membuat berbagai bentuk ritualisasi. Mis­alnya, upacara-upacara, berbagai gelar, tata busana, simbol/lenca­na, dan sebagainya. Ritualisasi tersebut dimaksudkan, agar kebedaan posisi status dan fungsi tetap terjaga. Selain itu, melalui ritualisasi itu maka kesetiaan abdi dalem terhadap penguasa dapat terpelihara. Sebab kunci ritual terpusat di tangan raja.

Lazimnya, dalam penyelenggaraan acara ritual kerajaan selalu dikaitkan dengan mobilitas vertikal seorang abdi dalem. Bila mobilitas vertikal itu bergerak ke atas, (kenaikan jabatan, dan sebagainya), selalu dikaitkan pula dengan kenaikan tingkat kesejahteraannya.

Dampaknya, secara umum orientasi para abdi dalem selalu ke atas, karena semakin dekat dengan raja, semakin tinggi pula tingkat kemakmuran, dan tentun­ya semakin aman dari kritikan rakyat. Karakter, gaya dan pola hidup birokrat model abdi dalem ini juga tetap terjaga ketika terjadi peralihan kekuasaan dari raja-raja ke tangan penguasa penjajah Barat. Hal ini, antara lain tercermin dari perilaku para “ambtenaar” yang sangat identik dengan perilaku “priyayi-abdi dalem”.

Transformasi kekuasaan dari kaum ningrat ke tangan kaum kolonial memang melahirkan perubahan. Namun tidak mendasar. Sebab perubahan yang terjadi, hanya sebatas dalam bentuk simbolisasi ritual, yang mulai mengadopsi gaya Eropah, sementara karakter serta hubungan korela­tifnya dengan pihak penguasa tetap berjalan sebagaimana adanya.

Kultur Birokrat

Akibat format hubungan birokratik negara, bergaya abdi dalem maka terbentuklah hubungan kerjasama penguasa-birokrat yang bersifat simbiosis-mutualistik. Artinya, kedua pihak saling membutuhkan dan saling melindungi. Pola hubungan seperti ini, masih tetap berlanjut hingga saat ini. Keterkaitan kerjasama yang erat tadi, tentu sudah dapat menjelaskan, mengapa kebocoran uang ne­gara, kasus kredit bermasalah, berbagai penyelewengan oleh kalangan birokrat tidak pernah diselesaikan secara terbuka, dan transparan di mata rakyat.

Secara konseptual, penyelenggaraan kekuasaan negara saat ini telah diletakkan pada prinsip-prinsip demokrasi. Artinya, kekuasaan tertinggi berada ditangan rakyat. Dan kekuasaan rakyat itu diterjemahkan sebagai kekuasaan negara. Untuk menyesuaikan diri dengan peruba­han ini, keberadaan fungsi birokrat sebagai abdi dalem, diganti dengan predikat sebagai “abdi negara” atau “pegawai negeri.”

Perubahan predikat ini, tentu selain mempertegas arah orientasi pengabdian kaum birokrat kepada pemegang kekuasaan (negara), dan juga untuk mengubah citra birok­rat yang identik sebagai instrumen kaum feodal (priyayi). Meski demikian, perubahan itu belum menyentuh aspek paling dasar. Yakni, perubahan perilaku dan gaya hidup. Bahkan terdapat kecenderungan, aktualitas fungsional semakin mengalami deviasi dan distorsi.

Predikat sebagai “abdi negara” memang sangat mudah melahirkan penyimpangan dalam orientasi pengab­dian. Sebab lembaga negara, bersifat abstrak. Keabstrakan lembaga negara inilah yang mendorong para abdi negara (birokrat), dengan mudah meraih legitimasi sebagai kelompok pemegang kekuasaan negara.

Dengan legitimasi itu para birokrat menuntut ketaatan rakyat (warga negara), yang dikemas dalam bentuk “pengabdian kepada negara”. Akibatnya, pada prakteknya yang terjadi adalah, pengabdian rakyat kepada birokrat sebagai abdi negara, walau secara hakiki, prinsip demokrasi mengakui unsur rakyat sebagai pemilik negara, dan sekaligus sebagai fokus pengabdian negara.

Posisi peran kaum birokrat sebagai kelompok penguasa baru di dalam negara, kian lama semakin terasa kuat, seiring dengan menguatnya peranan negara di berbagai kehidupan masyarakat. Wajah birokrat seperti ini, tidak hanya dapat dijum­pai ditingkat elite, tapi juga pada strata bawahan. Dalam pengalaman nyata sudah sering ditemukan, betapa ketidak-berdayaan rakyat saat berurusan dengan para birokrat. Terma­suk dalam urusan yang sangat sepele, seperti, urusan KTP, ijin pesta, ijin usaha, dan lain sebagainya.

Iklan
By rangkiangbudaya Posted in admin

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout /  Ubah )

Foto Google

You are commenting using your Google account. Logout /  Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout /  Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout /  Ubah )

Connecting to %s